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应急管理体系新挑战及其顶层设计(二)

[日期:2019-12-03]   来源:《国家行政学院学报》2013/1  作者:安全永无止境   阅读:6686[字体: ]

三、应急管理体系顶层设计的几个关键问题

    新形势下突发事件的新特征和现有的应急管理体系所暴露的局限性, 要求实现应急管理体系新一轮的顶层设计和模式重构。

(一) 理念问题:政府—市场—社会的定位及互动关系

    近年来, 我国政府“以人为本”的执政理念在应急管理工作中得到很好的体现, 各级政府在应急和灾后恢复工作中投入了大量的资金和物资。但同时也出现了一种在应急管理中“大包大揽”的倾向, 值得关注。面对重大自然灾害和其它重大突发事件, 按照“一方有难, 八方支援”的原则, 发挥“举国体制”的优势, 实现应急救援和灾后重建资源短时间的高度集中的应急模式, 是社会主义制度优越性的集中体现, 具有动员力度大、响应及时的优势。但是这种模式的负面效应也是显而易见的。“举国体制”一方面可能造成资源的浪费或不合理配置, 另一方面也有可能使公众淡化自身防范风险、自救互救的意识, 导致公众对政府存在一种高度的惯性依赖心理, 当灾难突降, 这种依赖心理更是无以复加。这种心理的产生有几个方面的原因:其一, 除了政府, 民众别无求助对象;其二, 民众的自组织能力严重不足;[9]其三, 民众应急管理知识和能力的缺乏。这种现象的长期存在, 不利于我们提高全社会应急管理工作的效率, 最大限度降低突发事件给人民生命财产带来的损失。
    在国家—社会协调治理成为公共治理的主要潮流中, 应当明确政府和社会的分工, “政府主导”不等于“政府包揽”, 在政府责任不应或无法覆盖的领域中, 在政府作用低效率的领域中, 应该充分发挥社会各方面的力量, 鼓励市场组织和社会组织发挥作用。从根本上扭转“无限政府”的观念是设计下一代应急管理体系中应该考虑的首要问题。

(二) 体制问题:应急管理组织体系中的横向关系和纵向关系

    从体制角度来讲, 我国的确需要建立一个更具有权威的组织机构将应急管理宏观决策方面的工作统筹起来。建立“国家应急管理委员会”或“国家安全委员会”是一种可供选择的方案, 但问题的关键不在于是否需要重新设立新的管理机构, 而在于根据应对突发事件的需求, 将与应急管理相关的各种功能和工作内容设定清楚。当前, 国务院和党中央层面履行应急管理功能的各种委员会、指挥部等跨部门议事协调机构多达数十个, 如果不将这些机构的职能梳理清楚就设立新的综合协调机构, 无异于进一步加重了现有应急管理体系的负担。
    应该明确的是, 国家层面的组织架构和省市地方的组织机构可以且应该有所不同。县市等基层政府往往直面各种突发事件, 处在应急管理第一线, 比较适合党政军一体的联合委员会形式, 由地方党政领导牵头, 平时监督, 战时决策。而按照“属地为主”的处置原则, 国家和省级政府在大多数突发事件中并不一定事必躬亲。
    在中央和地方的关系上必须坚持发挥地方政府的重要作用。属地管理体制是一项基础性制度。除特殊情况外, 上级政府只有在得到地方政府的请求后方能介入。即使是特别重大的危机, 由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调, 也要充分尊重所在地政府。与此相适应, 需要有一个约束地方政府过度依赖上级政府援助的机制。在地方的中央企业事业单位发生公共危机, 应该建立以地方政府为主负责应急管理处置、中央部门予以支持、援助的组织协调体制。也就是说, 危机状态下, 地方政府及应急管理机构对公共危机实施管理, 对危机处理负主要责任, 必要时可以接管中央单位的应急管理权。[11]在地方政府之间的应急联动方面可以探索全新的实践方式, 比如对地方政府之间的互助互济行为实行记分制, 建立跨地区应急响应和联动的激励机制。

(三) 机制问题:应急管理体系的运行效率

1. 风险管理机制。

    新一代应急管理体系应通过各种运行机制从根本上克服“重处置, 轻预防”的弊病, 注重风险管理, 推动应急管理“关口前移”, 从当前侧重对突发事件的管理到对事件和风险并重的管理, 在此基础上实现应急管理工作从事后被动型到事前主动型的积极转变。这种转变要求在风险管理和应急管理中合理地配置公共应急资源。如何对不同风险进行排序, 从而使得资源更加有效地使用;如何更有效地去使用应急资源, 这些都是我们应该前进的方向。在全过程的应急管理过程中, 善后管理是新一轮的风险管理的开端, 应通过调查评估机制、学习机制等进一步提升风险管理水平。在灾后重建的过程中, 同样要按照政府“有限责任”的原则, 防止“财政兜底”, 鼓励公众在自救、自建的过程中强化风险意识, 将风险防范内化为公民自身的意识。

2. 平战转换机制。

    当前的平战转换机制不顺是响应缓慢、应对滞后的主要原因。这是由于应急状态的进入和退出还缺乏明确的操作依据。《突发事件应对法》应尽快赋予地方政府宣布紧急状态的权力, 使其运行能转入应急状态, 同时明确规定公民、企业等各类应急主体在紧急状态或应急状态下的权利和义务。

3. 信息沟通机制。

    信息为排查和防范风险提供依据, 为研判危机情势提供材料, 对快速积极的风险防范和应急响应至关重要。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制, 逐级管理、对上负责、共享性低, 由高层决定是否决定发布, 信息出现延迟。这种体制与应急管理的要求不合, 是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的体制性原因。在体制上实现权力下移、属地为主应急管理模式之后, 信息报送程序应避免单一的科层制层层上报, 鼓励扁平化、即时、多元的信息沟通渠道。

4. 行政问责机制。

    问责机制对权力运行过程和结果进行约束和监督, 是保证应急管理目标实现的一种重要机制。行政问责以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应来监督和约束政府的权力, [12]有效防止突发事件应对中的“行政不作为”或“行政不当”。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》, 在必须问责的7种具体情形中, 至少有4种和突发事件或应急管理直接相关, 被许多媒体称之为“问责风暴”。问责制度是政府官员做出应急决策的重要约束条件。成熟的问责制不是单独的、孤立的存在的, 而应该与授权与责任赋予机制、事件调查评估机制相互衔接, 共同构成对应急管理绩效考察的整体框架。同时, 与“关口前移”的要求相适应, 突发事件中的行政问责应当激励官员主动解决潜在风险, 把关注点从关注具体处置过程和处置人的行为推进到关注政策、制度、结构、价值等深层次问题。[13]

(四) 工具问题:应急管理的政策工具选择

    在应急管理的各个阶段, 政府总是需要通过一定的政策工具实现应急管理的政策目标。当前, 这种政策工具以单一的行政命令为主, 这是与“政府主导”的应急管理模式相适应的。随着政府在应急管理中的“无限责任”收缩为“有限责任”, 如同其他领域的公共治理一样, 政府的角色由“划桨”转化为“掌舵”, 需要运用多种政策工具间接地调节市场行为和社会行为, 凝聚市场和社会的力量为应急管理服务。
    在依法治国的社会中, 法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段, 也是建设法治政府的必然要求。由于我国《突发事件应对法》缺乏可操作性, 使得当前的应急管理实践中出现了应急预案的作用远远大于法律法规的现象, 必须尽快建立和完善应急管理法律体系。
    应急管理的过程中, 政府还应该为充分地发挥市场作为一种政策工具的作用, 保证应急管理目标的实现提供保障。市场在发展应急产业, 提升应急装备能力方面具有重要作用。同时, 政府还应该将市场机制作为一种有效的政策工具, 推动物资储备、生产能力储备等在应急管理的不同环节、不同领域、不同地区进行有效的资源配置。
    提升我国公众的风险意识需要借助广泛的宣传教育。我国传统文化中孕育了“居安思危, 思则有备, 有备无患”的风险防范理念, 应该在实践中大力弘扬。还应鼓励日益壮大的社会组织向普通公众传播和普及风险防范意识, 培养自救、互救能力, 彻底改变我国应急管理过度依赖政府的局面。

四、结语

    综上所述, 我国当前的公共安全和应急管理的形势依然严峻, 现有的应急管理体系在应急管理实践中暴露出一系列结构性缺陷, 必须通过自上而下的顶层设计加以完善和提升。应急管理体系的顶层设计是一个重要的系统工程, 在实现路径和战略上要作出审慎安排。
    首先, 应急管理体系的改革和重构宜分步进行。应针对现实中的薄弱环节制定一个国家层面的应急管理体系建设总体方案, 并分解为阶段性发展任务, 纳入到社会经济发展的五年规划之中。最后细化为年度推进方案, 明确具体的指标, 在工作中稳步推进。争取通过十到二十年的时间建成比较完善的具有中国特色的应急管理体系, 使得社会风险总体降低, 应急能力全面提升。
    其次, 鼓励社会创新, 鼓励地方采取多种方式完善应急管理方式。前一个阶段的实践表明, 基层应急主体处于应急管理的第一线, 最有可能针对具体的突发事件产生制度创新, 应建立具有弹性学习能力的应急管理体系, 及时吸纳地方和基层的应急管理经验。
    最后, 特别需要强调的是, 应急管理体系只是一个国家行政管理体系的一部分, 随着国家政治、经济环境的不断变化调整, 国家应急管理体系的变革与创新也将是永恒的。

参考文献(略)

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 来 源:《国家行政学院学报》2013/1

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